下半年经济金融形势专家谈
丁志杰 经济学博士，对外经济贸易大学金融学院教授、博士生导师、副院长。北京市社科理论“百人工程”学者，中国金融40人论坛成员；兼任中国金融学会、中国投资学会、中国国际金融学会理事，北京市金融学会常务理事。主要研究国际金融理论、中国对外金融关系与政策、发展金融理论。
2008年8月5日，国务院颁布并施行经修改的《外汇管理条例》（以下简称条例）。这是时隔11年后的第二次修订。旧条例制定于1996年并于1997年修改，以经常项目可兑换和较为严格的资本管制为基础。此次条例的修改反映了过去11年外汇管理体制改革的成果，并为未来进一步改革指明了方向——继续稳步推进资本项目开放，实现人民币完全可兑换。今天，对外经济贸易大学金融学院副院长丁志杰教授做客《学者访谈》，丁志杰认为，新条例必将成为我国走向资本项目可兑换的里程碑。
◎ 实现资本项目可兑换是既定方针
记者：在大国崛起过程中，最重要的是谋取与经济实力相称的话语权。一个用严格资本管制阻隔与外部世界联系的国家，很难确立应有的大国地位，发挥应有的大国作用。那么，您认为开放资本项目的深层含义是什么？
丁志杰：开放资本项目能够提高融入全球化的层次，实现改革发展和开放的良性互动，特别是当前中国已经成为世界主要债权国，让企业和个人成为对外投资的主体，是提高投资收益、分散风险的重要手段。
开放资本项目也是大国崛起的需要。近年来，中国正在成为世界经济中的重要力量。在大国崛起过程中，最重要的关键点是谋取与经济实力相称的话语权。为此，不仅世界要适应中国带来的变化，中国更要主动适应世界，以开放的姿态迎接这种格局变化。的确很难想象，在全球化趋势加深、加速的世界里，一个用严格资本管制来割裂与外部世界联系的国家，能够确立应有的大国地位。
当然，实现资本项目可兑换是中国的一项既定方针。1993年党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出“逐步使人民币成为可兑换货币”。2005年党的十六届五中全会通过的“十一五规划”，再次提出“逐步实现人民币资本项目可兑换”，这是中国首次将人民币资本项目可兑换的进程纳入五年规划。胡锦涛总书记在十七大报告中，也提出“逐步实现资本项目可兑换”。
记者：您认为，新条例“新”在哪里？
丁志杰：新条例反映了改革的决心。新条例为拓宽资本流出渠道预留政策空间，简化了对境外直接投资外汇管理的行政审批，增设了境外主体在境内筹资、境内主体对境外证券投资和衍生产品交易、境内主体对外提供商业贷款等交易项目的管理原则。
◎ 中国资本项目可兑换改革实践
记者：1996年底，中国向国际货币基金组织承诺第八条款义务，实现了人民币经常项目可兑换。经常项目从有条件可兑换到完全可兑换，用了两年多的时间，激起了人们对实现资本项目可兑换的热情。当时有人乐观估计，中国能够在20世纪实现资本项目可兑换。但是，亚洲金融危机的爆发引发了对资本项目开放的重新审视。随后在全球范围内，包括中国，资本项目开放一度停滞，在危机期间管制甚至有所加强。请您就这一时期我国汇改的主要进程和特点谈谈您的看法？
丁志杰：选择在经济形势好的时候开放资本项目，风险要小得多。近年来，经济持续快速增长，国际收支持续双顺差，外汇储备迅猛增长，综合国力特别是对外经济实力明显提升，宏观调控能力加强，各项改革逐步到位，不仅提高了中国所能承受的资本项目开放程度，也提供了一个推进改革的良机。
自2002年特别是2005年7月汇改以来，资本项目开放在沉寂一段时间以后，重新提速。从2002年至今，涉及资本项目外汇管理调整的法规共有57个。其中涉及居民的47个，非居民的11个；涉及资本流出的23个，流入的36个；涉及管制程度加强的17个，放松的40个。这一期间改革的主要特点有：拓
展境内居民资本流出渠道，追求资本双向平衡流动。长期以来，资本项目开放主要服务于利用外资政策，特别是利用外商直接投资，形成“宽进严出”的管理模式。最近改革的着力点在于国际收支整体平衡，境内企业和个人资本流出有很大松动，便利了境内居民对外投资的需求。
在流入方面，疏的同时加强漏洞的堵塞。在资本流入方面，落实QFII制度，允许合格的境外机构投资境内资本市场。同时，应对人民币升值引起的游资冲击，对境外资本在境内并购以及房地产投资作出明确规定，并把一定期限的贸易融资纳入外债范畴。
总的来说，管理部门抓住了有利时机，在没有出现大问题和动荡的情况下，使资本项目开放程度迈上了新台阶。根据国家外汇管理局的报告，2004年底，按照国际货币基金组织分类的43项资本项目交易中，我国有11项实现可兑换，11项较少限制，15项较多限制，严格管制的仅有6项。经过最近一段时间的改革，较多限制和严格管制的项目越来越少，严格的资本管制时代结束，开放的格局基本形成。
新条例总结了这些改革实践。旧条例重在管理外汇流出，新条例以对外汇流入流出实施均衡、规范管理。为适应资本项目开放的形势，新条例取消内资企业与外资企业之间、国有企业与民营企业之间、机构与个人之间的差别待遇，按交易性质进行监管。
◎ 在风险可控的基础上继续深化资本项目可兑换改革
记者：从国外经验和我国实际情况看，开放资本项目的可能风险主要来自哪些方面？可兑换风险管理应从哪些层面着手？
丁志杰：资本项目可兑换风险是指跨境资本流动的不稳定性及其不利影响，如资本大进大出、资本流动逆转以及由此引发的经济金融动荡。综观发展中国家资本项目开放实践，其进程屡屡被危机打断，甚至出现倒退，如20世纪80年代的国际债务危机；1994年的墨西哥比索危机；1997年的亚洲金融危机以及随后的新兴市场危机。这表明必须正视资本项目开放的潜在风险，本着趋利避害的原则推动资本项目开放进程。
从国外经验和我国实际情况来看，开放资本项目的可能风险来源有：资本项目可兑换过早或过快；发展阶段的变化和经济增长内在的不稳定；经济结构与制度差异引起的风险溢价；宏观经济政策不协调和内外均衡的冲突；国际资本市场扭曲引起的资本流动不稳定；世界经济环境变化引起的外部冲击。在这些风险因素中，有些是可控的，有些是不可控的；有些是内部问题，有些是外部因素。中国不应该也不能容忍可兑换成为经济不稳定的因素。如果因为风险的存在就停滞不前，无异于因噎废食，积极的做法是在开放中管理风险。可兑换风险管理要从两个层面着手：第一个层面是适度有序开放资本项目；第二个层面是建立风险管理体系，控制和化解风险。
实现资本项目完全可兑换的主要是一些发达国家，对于像中国这样的发展中国家来说，还存在着许多问题，无论是经济基本面，还是经济运行环境，都存在着很大差距。如果贸然实现资本项目完全可兑换，同等情况下面临的冲击可能比发达国家要大得多。中国在未来很长一段时间内应该实现的是资本项目基本可兑换。资本项目基本可兑换是一种可持续的均衡状态，有三层含义：一是大部分资本项目已经放开，基本、合理的跨境资本活动不受限制或受到较少限制，所保留的不多的管制主要是针对跨境资本流动的风险管理。二是汇兑环节的限制和行政性管制手段基本不存在，取而代之的是以市场化手段为主的外汇管理体制。三是可兑换是不可逆的，即正常情况下，不再强化管制或者施加新的管制。伴随着中国市场的成熟，以及进一步融入到世界经济当中去，资本项目完全可兑换自然会水到渠成。
记者：新条例的一个重要思想是指在风险可控的基础上继续深化资本项目可兑换改革，其意味着什么？
丁志杰：第一，在基本可兑换阶段，选择性管制是必要的，而且是长期的。新条例在为进一步改革预留政策空间的同时，也明确规定在一些领域实施必要的管制。例如，第十八条规定，国家对外债实行规模管理，借用外债应当按照国家有关规定办理，并到外汇管理机关办理外债登记。
第二，在淡化管制色彩的同时，强调管理的必要性。为此，新条例专门新增“监督管理”一章，明确和细化了外汇管理机关的检查手段和措施；加强流入资本的用途管理，要求资本项目外汇及结汇后人民币资金应当按照有关主管部门及外汇管理机关批准的用途使用。
第三，建立健全跨境资金流动监测体系。这是风险管理、防范危机的基础性工作。新条例明确要求国务院外汇管理部门对国际收支进行统计监测，明确国际收支申报制度和义务，以便全方位对跨境资金流动监测。
◎ 创新性引入国际收支应急保障制度
记者：新条例首次引入国际收支应急保障制度。第十一条规定，“国际收支出现或者可能出现严重失衡，以及国民经济出现或者可能出现严重危机时，国家可以对国际收支采取必要的保障、控制等措施”。它的寓意是什么？
丁志杰：也就是说，在有关开放措施导致国内经济金融严重混乱的情况下，可以取消这些开放措施，临时恢复资本管制。国际收支应急保障制度使得建立危机处理预案成为可能，是化解危机的最后一道屏障；也使得资本项目开放具有一定的可逆性，能够缓解改革的阻力，防止不适当的资本管制，保证资本项目开放的适度进程。
记者：另外，新条例的国际收支应急保障制度也是对世界贸易组织规则的创新性扩展吧？
丁志杰：是的。《关贸总协定》第12条和18条是有关“为保障国际收支而实施的限制”的保障措施条款。该条款规定：“成员为保障其对外金融地位，维持国际收支平衡，保护国内市场，在短期内可对进口实行必要的保护措施，但必须经国际货币基金组织认可……”这种扩展主要体现在两个方面：
第一，限制措施的领域从进口扩展到资本流动。国际货币基金组织协定第六条明确规定，“成员国可以对资本流动实施管制。”目前还没有一个组织对资本项目可兑换拥有法定的管辖权，对能否恢复管制存在很多争论。新条例明确了资本管制的可逆性，对抑制热钱的流入有积极意义。
第二，紧急情况从国际收支失衡扩展到经济危机。与贸易自由化不同，资本自由流动的风险并不仅仅体现在国际收支失衡上，更多的表现为引发各种危机，如货币危机、债务危机、金融危机等。
国际收支应急保障制度为广大发展中国家资本项目开放提供了一个典范，对制定资本项目开放规则提供了一个标准。综观世界各国外汇立法，引入国际收支应急保障制度尚属首次。过去，在防范和处理国际资本流动引起的危机中，发展中国家面临两难选择：继续保持资本项目开放，允许资本自由流动，结果是危机的实现或加重；重新引入资本管制，在没有国际认可的情况下，会引起报复行为，导致将来的融资困难和成本增加。在亚洲金融危机期间，马来西亚重新恢复资本管制，包括对外国投资的期限要求，征收资本离境税，招致了广泛批评，但事实证明马来西亚的经济恢复要比其他危机国家早。为了应对资本过度流入，2006年12月泰国央行单方面宣布对资本流入实行无息存款准备金制度，结果引起国际投资者抛售泰铢，泰国股市大跌，泰铢贬值。这些表明必须对资本流动进行必要的管理，而且需要在共识基础上各个国家联合管理。新条例的国际收支应急保障制度是在这方面的有益尝试，也为制定跨境资本流动管理的国际规则提供了借鉴。